充分认识执行案件依法移送破产审查工作重要意义
杜万华 2016-12-10 11:12:04
人民法院开展执行案件移送破产审查工作，是一次重大的理论创新，也是一次必要和有益的司法实践。执转破工作总的精神应当是：执行法院发现被执行企业法人符合破产条件，经有关当事人同意后执行法院应当及时将企业移送破产程序，通过破产来化解相关矛盾纠纷。
改革开放三十多年来，我国从一个经济比较落后的国家，跃升为世界第二大经济体，取得了举世瞩目的成就，形成了中国特色社会主义市场经济基本格局。随着经济结构迈向更高层次和经济交易更加复杂，我们发现，企业法人丧失偿债能力时，单凭传统的审判执行方式难以满足各方主体权利诉求、难以修复业已中断的经济链条。这种情况下，人民法院需要在一般审判执行方式之外再辟蹊径，积极开拓解决企业问题的破产法律通道，运用破产方式解决相关矛盾纠纷。
在认识市场经济基本规则和人民法院审判执行规律基础上，人民法院开展执行案件移送破产审查工作，是一次重大的理论创新，也是一次必要和有益的司法实践。执转破工作总的精神应当是：执行法院发现被执行企业法人符合破产条件，经有关当事人同意后执行法院应当及时将企业移送破产程序，通过破产来化解相关矛盾纠纷。
一、执转破工作是贯彻中央供给侧结构性改革部署，推动建立和完善市场主体救治和退出机制的需要
当前我国的经济正处于转型时期。中央提出的供给侧结构性改革，需要从企业这一重要的生产端入手，有效化解产能过剩，促进优化重组，提高企业供给对需求变化的适应性和灵活性，提升企业质效和产业层次。在推进供给侧结构性改革过程中，中央集中运用经济政策、金融政策、产业政策化解过剩产能、清理僵尸企业十分重要。今年9月3日，习近平主席与美国奥巴马总统在G20领导人杭州峰会会晤形成的成果清单中，强调建立和完善公正的破产制度和机制的重要性，强调要重视运用兼并重组、破产制度和机制依法解决产能过剩问题，就是落实供给侧结构性改革的重要体现。因此，充分发挥司法职能，将符合破产条件且整体执行不能的企业依法移送破产程序，建立健全市场主体救治和退出机制，成为人民法院服务党和国家工作大局的重要任务。
企业转入破产程序后，人民法院应当以市场化为导向，针对不同情况分别采取措施辨证施治。对那些虽丧失盈利能力和清偿能力但仍具有运营价值的企业，可以通过积极适用破产重整、破产和解手段，帮助企业改善经营、更新营业，实现企业更生和良性发展；对那些继续耗费社会资源、透支社会信用但缺乏运营价值的僵尸企业，必须促使它们尽快退出市场、释放生产要素。今年1至11月，工商行政机关已吊销了39.6万户企业的营业执照。这些企业被吊销营业执照后，只是不能开展营业活动，还未被注销。这些企业怎么办呢？其中有一部分企业通过自行清算办理了注销手续。但是还有相当多的企业需要通过强制清算和破产制度来实现出清。人民法院统筹适用破产重整、破产和解、破产清算程序，可以使债权人债权依法实现，企业职工安置和权益保障问题妥善解决，长期以来僵固的企业资源得以盘活或退出，企业管理者或投资人的权利义务责任得以明确。破产制度既实现了化解产能过剩、提高资源配置效率进而恢复现有产业和企业发展动力的目标，又平衡了各方主体利益的矛盾，于国于民均是好事。
二、执转破工作是完善民事商事司法机制，从制度上打通解决部分执行难问题“最后一公里”的需要
最高人民法院周强院长在今年全国人民代表大会上郑重承诺，要用两到三年时间基本解决执行难问题。这是周强院长代表全国人民法院对党中央、全国人民作出的庄严承诺，是人民法院的神圣使命。党的十八大以来，在最高人民法院党组坚强领导下，在全国法院干警的共同努力下，人民法院采用信息化手段，建立失信被执行人名单等制度，执行工作取得长足发展，得到了社会各界的高度赞誉。在今后的工作中，要完成解决执行难问题的任务，除了应当继续加大信息化建设、进一步规范执行行为、完善各种相关配套的执行制度外，还应当从建立破产司法环节、完善民事商事司法机制入手，从制度上为解决执行难提供保障。目前，人民法院民事商事司法机制通常由立案、审判和执行三个环节构成。这一机制的弊端在市场经济体制不完善时，在民事商事司法上反映尚不明显。但随着社会主义市场经济体制的完善，这一“三环节”机制的弊端便逐渐暴露，并在一定程度上成为社会主义市场经济主体救治和退出制度的短板。当前，我国执行不能案件数占到未执行到位案件数的40%至50%，其中相当一部分案件是以企业为被执行人的案件。由于没有破产制度的保障，这部分案件大量沉淀下来，成为人民法院执行工作的隐患。如果破产制度真正落到实处，成为执行环节之后的独立司法环节，一个破产案件就可以消解若干执行案件。同时，这些执行案件进入破产程序后，对所有债权人进行公平清偿，还可以解决实践中债权人不能受到公平对待的问题。破产程序结束后，这些债权债务关系归于消灭，执行案件也可以结案。现在各地法院都在想办法解决执行难问题。但如果不从落实破产制度下手，执行不能案件的执行难问题很难从制度上得到解决。尽管有些执行案件人民法院可以裁定终结本次执行，但是问题并未解决。目前最高人民法院已经起草了执行案件移送破产审查的司法指导意见，已由最高人民法院审委会讨论通过，很快将发布实施。当前，各级法院要统一思想，从解决执行难的高度认识开展破产审判工作的重要意义，要充分认识到，破产制度是并列于立案、审判、执行的第四个重要司法环节。总之，开展执转破工作，切实构建“能够执行的依法执行，整体执行不能符合破产法定条件的依法破产”良好工作局面，是人民法院遵循司法规律、完善司法工作机制、打通解决部分执行难问题“最后一公里”的现实需要，应当抓紧抓好。
三、执转破工作是公平保护债权人和债务人合法权益，维护司法公正和司法公信力的需要
执行程序是实现债权人权利最直接的司法程序。债务人不履行生效法律文书确定的债务时，债权人往往会诉诸执行程序来实现债权。但是，当债务人财产不足以清偿全部债权时，债权人间的权利冲突就可能显现，有的甚至出现地方保护主义，在不同地区、不同法院之间发生激烈冲突。为了实现债权人间公平清偿，1992年最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》规定了参与分配制度。在当时的背景下，这是一种正确的选择。但是，随着社会主义市场经济的发展，这种制度的弊端开始显现。一方面参与分配制度覆盖的债权人范围有限，另一方面也无法做到对债务人企业的财产主动清收，无法纠正和惩罚债务人企业有关人员的违法行为，无法为债务人企业提供化解内部矛盾、缓解债务压力、调整经营方案的机会，无法真正全面保护债权人利益。同时，它的制度效应和辐射效果很大程度上使企业破产程序难以实施。2015年制定的现行民事诉讼法司法解释取消了企业法人为被执行人情形下的参与分配制度，通过引导适用破产程序打开了债权人权利全面保护的大门。
同时，将整体执行不能的符合破产条件的企业及时转入破产程序进行审查，也有利于依法平等保护债务人企业利益。商事登记制度改革后，2014年3月至2015年6月据统计平均每天新增企业1.08万户。从2001年以来，存活到五年的企业比例为68.9%，存活到九年的企业比例仅为49.6%，近一半企业的年龄在五年以下，不少企业成立两三年即经营乏力、债务缠身。相当一批企业采用民间高利贷、非法集资等“饮鸩止渴”方式来缓解负担、维系生计。有的企业主采用“跑路”方式弃企逃债。结果是企业承担更大负担和风险、陷入更大的困境，同时诱发诸多社会问题。上述企业，许多并不是市场淘汰的企业，而是出现困境的“生病”企业，如果通过破产重整、破产和解，辨证施治，是有可能重返市场的。因此，要探索如何有针对性地运用破产方式化解企业债务负担和经营风险，帮助有经营价值的企业再生，既能合理配置生产要素和社会资源，降低社会生产成本，实现经济效益最大化，又能防止大量社会矛盾发生和蔓延，维护社会和谐稳定。司法是企业合法权益的保护神，只有依法平等保护市场主体的合法权益，司法才有权威和公信力。
四、执转破工作是解决破产程序启动难问题，践行正当法律程序的需要
当前，由于种种原因，法院受理的破产案件数量较少。自2007年企业破产法实施以来至2015年，每年进入法院的企业破产案件数量仅为2000至3000余件，而同期工商行政机关每年吊销、注销的企业数量均为70至80万户。两相对比可以看出，破产程序启动难问题十分突出，破产法律制度这一重要的市场主体救治和退出机制的功能远未充分发挥。破产程序启动难已成为严重制约企业依法破产和破产法律实施的瓶颈问题。对这一问题，人民法院要下大力气解决。今年，最高人民法院采取了一系列措施，下发了若干文件，从法院内部着力补齐短板，向破产程序启动难全面开战。
通过不懈努力，全国法院在解决破产程序启动难方面有了一定成效。今年1至10月，全国法院受理企业破产案件3463件，比去年同期上升29.9%；审结2249件，比去年同期上升58.7%。我们的工作也受到社会各界高度评价。但是，仍应当清醒地认识到，破产程序启动难问题仍未得到根本解决，甚至在人民法院内部，破产案件立案难、受理难现象仍在相当程度上存在。将执行案件移送破产审查是定向消除破产程序启动难问题的又一有力举措。执行案件移送破产审查后，人民法院依法及时启动破产程序，可以有效运用破产清算方式淘汰劣质企业和落后产能，可以充分利用破产重整手段促进具有经营价值的企业开展兼并重组、实现规模经济效益，还可以通过公正高效的破产审判活动，解决困境企业长期以来累积的各类深层次矛盾，维护公平有序的市场秩序和优胜劣汰的竞争机制。从这个意义上讲，执转破工作是人民法院解决破产程序启动难顽疾、运用破产法治思维和法治方式促进国家治理体系和治理能力现代化的有效方式。
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